6月20日，中国银行间市场交易商协会发布关于进一步加强银行间债券市场

然而，在有些情况下，这一判断可能充满不确定性，例如在金龙鱼案中，行为人郭某在网上发帖称：金龙鱼调和油采用转基因大豆，吃了以后会得癌症。

当然，中央已经逐步认识到了这一问题并着手解决，如《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出：中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。[52]参见薄贵利：《中央与地方权限划分的理论误区》，《政治学研究》1999年第2期。

[48]参见郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，《中国行政管理》2015年第4期。三、文本叙事：主动性出场的二元化结构背景 在央地关系的法政实践和学术研究中，相对于被经常提及的积极性，与被我国《宪法》明确规定的主动性似乎并未引起太多关注。[12]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第142页。在改革开放之初，邓小平就曾提过著名的摸着石头过河论断：在全国的统一的方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。[106]周其仁：《城乡中国(下)》，中信出版社2014年版，第72页。

[15]其主要原因就在于毛泽东本人对《论十大关系》的判断并未完全拿得准：《论十大关系》究竟对不对？至少还要看五年。当然该问题已引起国家的重视并在有关法律规范中规定了的解决措施，如2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第9条第3款就明确规定：上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。[35]这个观点与监察体制改革目标和监察机关性质定位是一致的，也符合现代法治的基本规律。

《人民法院组织法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等规定，我国施行二审终身制，一审判决在上诉期间暂不生效。有可能表现为建议之形式的有1种，即履行前置程序的建议。④被建议单位书面回复不予接受的期限、方式和对象。2.监察建议的间接功能，则在于整改廉政制度之缺陷，以达致标本兼治、综合治理的监察良效。

改革如欲构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，就必须在宪法和法律中寻找有力依托和有效措施，进而落实权能、构建权威。对于这部分内容，监察机关需要通过内部惩戒建议间接实现其意志。

此外，一个重要的底限要求是：监察建议不得作兜底规定。监察建议的法律规制体系应从主体限定、前提条件、程序控制、异议程序和救济机制等五个层面共同构建。[38] 参见孙笑侠：《西方法谚精选：法，权利和司法》，法律出版社2005年，第44-45页。（三）程序控制：提出监察建议的正当程序 1.监察建议的作出程序 这主要需要考虑监察建议的决定和批准程序。

3.监察建议的争议解决机制 （1）裁决主体的问题。（1）明确监察建议书的内容。此外，后续研究还需考虑提出监察建议是否须以穷尽其他措施为前提等问题。（4）严重违反法定程序，影响公正处理的。

其次，实际上，监察建议究竟是敲醒警钟的木槌，还是双刃上阵的画戟，一方面要考虑其本身的性质定位，另一方面也关系到到底谁来用、怎么用。与此同时，不同领域的单位基于其中蕴含的独特价值，往往需要遵循独特的运作规律，如果此种规律很容易被打破，实践中便可能陷入外行人‘指点内行人之窘境，而此境况伴随着监察机关现实权威之升温或将日渐显著。

[5] 法律概念的界定，主要可以从类型、体系-结构、性质、功能等多维角度展开认识。[19] 秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期。

[24] 根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，依照《中华人民共和国公务员法》等规定，对公职人员给予处分的表述，被监察单位仍有权对其内部的违纪违法公职人员依照法定程序作出处分决定。[25]若此，凡有关单位拒不执行问责建议，就会触发《监察法》第62条规定的法律责任。再回溯一步，将一项法律规范及制度落实于现实之前，我们需要溯及立法原意和立法目的，从功能主义和目的论出发，为该制度寻找立足于现实社会和政治改革的根本基点，成为其融通于现有制度的根本准则。[15] 中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《中华人民共和国监察室释义》，中国方正出版社2018年版，第207页。[21]综观《监察法》的整体架构和条文内容，依次规定了九大原则[22]，而贯穿立法始终的指导思想或者说立法目的，是相互关联、不可分割的两个方面：一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制，二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为，前者为反腐效能提供法律支撑，后者为合法权益提供法律保障。《监察法》第3条明确规定监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察，故而监察全面覆盖的对象仅涉及公职人员，并不关涉公职人员所在单位。

可见，被监察单位的惩戒权，分为两个层面。为示与政务处分决定之区分，本文将被监察单位作出的处分决定称为政纪处分决定。

远期来看，构建更加健全完善的错案追究和纠正机制势在必行。（2）如欲提出有关政纪重处分或领导问责的监察建议，应以本级监察委员会的名义提出。

2.结合执法办案，根据监督、调查结果 所谓结合执法办案，指的是监察机关必须根据监督、调查结果并依法向被监察单位提出监察建议。但是，鉴于《监察法》与《行政监察法》之间其实并无本质上的承继关系，监察建议和行政监察建议亦无必然关联。

[31] 见《行政监察法》第23、24条有关规定。（五）监察建议的救济机制 保障公民基本权利始终应是政治体制改革的终极价值和目标。从这个角度上说，为了落实监察机关的宪法地位，也为了避免监察法过于简约带来的具体因应性不足，更为了实现一切监察活动纳入法治轨道之目标，赋予监察机关以广义上的立法权，便是制度的应有之义。[22] 依次是依法独立行使监察权原则，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则，有关机关和单位依法协助原则，依宪依法监察原则，以实施为依据、以法律为准绳原则，在适用法律上一律平等、保护当事人合法权益原则，权责对等、从严监督原则，惩戒与教育相结合、宽严相济原则以及标本兼治、综合治理原则等九大原则。

第62条规定，监察建议的法律后果是如果有关单位无正当理由拒不采纳监察建议，由其主管部门、上级机关责令改正、对单位给予通报批评和对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。[1] 监督、调查和处置职责分别被形容为基础性地位、经常性工作和开展工作的有力抓手。

有行政法学者指出：送达是一种非常重要的法律行为,送达理论的司法倾向使行政法学者们基本上忘记了其在行政法学中的重要地位。其中，从宽处罚的建议作为移送审查起诉的内容，与监察建议同属监察机关处置职责。

2.以事实为依据、以法律为准绳。习近平同志指出：要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法。

否则，在实践中其很可能沦为另一番模样，即认为只要监察法规中规定的监察机关有权作出的建议性措施，都是监察建议。（二）实体审查：提出监察建议的前提条件 法无明文规定不可为，唯有符合法定的适用条件，监察机关才能提出相应的监察建议。我国监察法进一步规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。为达致此目标，其第18条第1款规定行政监察机关有执法、廉政和效能3种职能，并开放式列举了5项内容[32]，而第23、24条规定的十类监察建议情形，一方面正是以上述3种职能、5项内容作为它的法律依据，另一方面同时也是实现上述职能和内容的有效措施。

3.监察建议的执行落实 严格执行落实监察建议，不仅是监察机关行使职权的重要内容，也是其履行职责的必要要求。因此，我们以为事前审批效果更佳。

据此，监察建议之基本定位首先要以监察职能作为大前提，紧密围绕《监察法》第3条规定的廉政建设和反腐败工作来进行，一般不涉及监察对象所在单位主责主业的正常运转[27]。参见雷磊：《法律概念是重要的吗》，载《法学研究》2017年第4期。

其中，有权提出监察建议的主要是独立一级监察委员会，派驻机构则需根据管理权限和授权来确定。首先，根据《监察法》第45条第1款第2项和《公职人员政务处分暂行规定》第19条的规定，结合《公务员法》第九章 惩戒第56条，监察机关的政务处分决定和被监察单位的政纪处分决定[24]，都指的是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种处分形式。